国家能源局6月20日下发了《关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》，不仅再次肯定了民间资本在能源领域的投资有利于深化改革、完善竞争有序的能源市场体系等重要作用，而且对投资范围、配套措施等进行了细化，为民间资本投资能源领域打开了一扇实实在在的”大门”。不过，对已经进入能源领域的民间炼油企业来说，大门虽开，但门槛太高、困局未解。

业界专家表示，《实施意见》比2010年的相关条款更细、更全，方向更明确、措施更实际，但要达到预期效果需要一定时间。很多投资领域民间资本早已开始涉足，需要的是出台更明确的规范、引导等操作细则，特别是对已经进入能源领域的民营炼厂的发展要进行规范和指导。

投资范围更明确配套措施更全面首次提及大型炼油项目

与2010年出台的“新36条”相比，《实施意见》对民间资本投资范围更加明确和细化。大到国家重大能源项目，小到炼油项目中的部分装置和特定生产环节。不仅涉及石油天然气领域整个产业链，也明确了电力、新能源领域。

中国石油大学董秀成教授认为，《实施意见》的亮点有两个，一是明确“列入国家能源规划的项目，除法律法规明确禁止的以外，均向民间资本开放”；二是鼓励民间资本参股建设大型炼油项目。前者以前从来没有如此明确、且肯定的表述，这为民间资本投资能源领域扫清了障碍；后者为民间资本参与大型炼油项目打开了通道。目前，在国家发改委立项的大型炼油项目，还没有民间资本参与，但大型炼油项目投资规模很大，对于民间资本来说门槛过高。至于《实施意见》中提到的其它能源领域，民间资本已经有所涉及，只是基于能源行业的特点，民间资本进入的速度和规模不可能太快、太大。

厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强教授认为，《实施意见》比以往更细、更全，对民间资本进入能源领域投资有十分积极的作用。全国工商联石油业商会副秘书长林凌表示，《实施意见》确定的方向很好，配套措施也比较全面，虽然需要有进一步的实施细则，但要给主管部门时间，不可能急于求成。

大门虽开门槛高不彻底民间炼油企业困局难解

在石油天然气领域，尽管《实施意见》对民间资本开放了从资源勘探开采、管道运输、炼油加工、仓储转运等整个产业链，但大门虽开，门槛太高，而且支持力度不彻底。同时，由于很多系统性风险依然存在，短期对民间资本投资推动有限，难以达到预期效果。一是石油天然气领域的投资规模很大、投资周期长，资本投资收益不确定性大，门槛太高；二是部分能源产品依然是政府定价或指导定价，系统性风险始终存在。投资是市场化，但收益却要受调控。三是支持不彻底。在油气勘探开发领域、油气干线管网项目、大型炼油项目，民间资本只能是与国有石油企业合作建设和参股建设。

林伯强教授表示，《实施意见》只是对民间投资的指导和鼓励意见，无法改变现有的市场大环境，短期难以到达期望的效果。首先，定价机制没有改变。部分能源产品是政府定价或指导定价，国有企业能长期亏损运行，但民间企业不可能，也亏不起。并不是政府让民间资本投资，大家就都愿意投资，资本趋利本质是不变的。其次，行业竞争环境没有变化。能源领域国有企业的规模、实力、所处的先发优势是民间资本无法比拟的。第三，民间资本的投资阴影依然存在。以往的煤矿产权整顿，当前山东地方炼油企业的困境，都让民间资本进入能源领域慎之又慎。当然，可以肯定的是，细则的出台表明，各行业主管部门都在尽自己最大努力为民间资本投资创造公平的政策和市场环境。

有专家认为，对已经进入能源领域的民间炼油企业多少存在一些遗憾。《实施意见》只是鼓励民间资本参股建设大型炼油项目，以多种形式建设和运营大型炼油项目中的部分装置或特定生产环节，但对于已经进入炼油行业、且加工能力占全国比例达到18%的现有民营炼油企业没有提及，对地方炼油企业盼望已久的原油进口权问题更是只字未提。可能意味着，即使将炼油规模和水平提高到大型炼油项目的标准，也难以得到国有石油企业的待遇；即使已经转投国有企业怀抱的大型炼油企业，由于不是参股建设，而是后期合作，短期可能也无法得到相应支持。当然，对于民营小炼油装置，“上大压小”淘汰是必然。

迎新不忘旧民营炼油业需再次整顿更需公平对待

初步统计显示，2008年清理整顿至2011年底，山东地炼由原来获准保留的21家发展到59家，一次加工能力达到9700万吨，二次加工能力超过6000万吨。专家预计，总投资规模超过2000亿元。

记者通过长期实地调研了解到，以潍坊弘润石化、昌邑石化、金诚石化、东明石化等为代表的许多地方炼油企业的生产技术水平、安全环保水平、管理能力、炼油规模已经与国有大型炼油企业平均水平不相上下，有些企业的生产经营能力甚至超过很多国有炼油企业。但由于出身问题，一直没有得到公正的待遇。正如某炼油企业负责人说的那样，“如果说石油、石化是共和国的长子，我们可能连外甥都不如”。

虽然这些企业成立之初，可能没有得到国家层面的立项，也可能即使在地方立项也不是以炼油项目立的项，但规模之大、发展趋势之快，对炼油行业的影响之大，所积累的风险之高，应该引起高度重视。正如小产权房一样，政府必须正视，不能回避。

多年来，由于原料紧缺，地方炼油企业只能采取各种手段获得原料，维持低水平运行，而且长期以来，由于汽柴油价格是政府定价，绝大部分企业经营并不轻松。

部分山东地方炼厂负责人在接受记者采访时表示，虽然我们每次都期盼能有针对性的、彻底一些的政策措施出台，来解决民营炼油企业待遇不公的问题每次都落空，但这次确实有不小的进步，看到了些许曙光。民间资本既然能参股建设大型炼油项目，难道我们已经将大型炼油项目建好后，让国有资本来参股甚至控股就存在很大的障碍吗?

很多地炼企业负责人希望从国家层面，而不是地方层面，组织一次对地方炼油行业的大整顿，根据实际情况，按照合理的标准规范，对地方炼油企业进行规范和清理，取缔小炼油，对符合标准规范的企业，切实落实已有的相关政策，逐步给予国有石油公司待遇，真正做到鼓励、支持、规范民间资本在石油领域的投资。